Principio de igualdad ante la carga prestacional de
aportes al seguro social entre trabajadores públicos, privados
Principle
of equality regarding the burden of social security contributions between
public and private workers
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1 |
Malena Nathaly Marín Molina |
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https://orcid.org/0009-0004-3778-9057<= o:p> |
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Universidad Tecnológica Indoamérica (UTI), sede
Ambato, Ecuador. Abogado =
de los
Tribunales y Juzgados de la República del Ecuador |
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2 |
Daniela Fernanda López Moya |
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https://orcid.org/0000-0002-6777-2617<= o:p> |
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Universidad
Tecnológica Indoamérica (UTI), sede Ambato, Ecuador. |
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Artículo de Investigación
Científica y Tecnológica Enviado: 14/06/2026 Revisado: 16/07/2026 Aceptado: 02/09/2026 Publicado: 23/09/2026 DOI: https://doi.org/10.33262/visionariodigital.v10=
i3.3769
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<= o:p> |
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Cítese: |
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Marín Mol=
ina,
M. N., & López Moya, D. F. (2026). Principio de igualdad ante la carga
prestacional de aportes al seguro social entre trabajadores públicos,
privados. Visionario Digital, 10(3), 57-83. https://do=
i.org/10.33262/visionariodigital.v10i3.3769
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licencia: |
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Palabras
clave: Cargas prestacionales, Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social (IESS), principio de igualdad, seguridad social,
trabajadores públicos y privados.
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Resumen |
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Keywords:=
Contribution
burdens, Ecuadorian Social Security Institute (IESS), principle of
equality, social security= , public and private sector workers.<= o:p> |
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Abstract |
|||||
1. Intr=
oducción
La seguridad social en el Ecuador es reconocido co=
mo
un derecho conforme lo estipula el texto constitución la Constitución de=
la
República del Ecuador (CRE) cuya garantía y fiel cumplimiento es
responsabilidad del Estado, guiado por los principios de solidaridad, equid=
ad y
eficiencia, en tanto, su operatividad se consolida bajo un modelo tripartito
que consiste en los aportes de trabajadores, empleadores y el Estado, desti=
nado
a cubrir contingencias de salud, vejez, invalidez, muerte y desempleo (Asam=
blea
Nacional Constituyente del Ecuador, 2008). No obstante, pese a su carácter
universal la estructura legal ha generado condiciones asimétricas con respe=
cto
a la distribución de la carga prestacional entre los trabajadores públicos y
privados.
En este contexto, el problema de investigación se
enfoca en la disparidad existente entre los aportes personales de los
trabajadores del sector privado y de los servidores públicos al sistema de
seguridad social. Esta diferenciación se encuentra contemplada en la Resolu=
ción
No. C.D. 501, emitida por el Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano=
de
Seguridad Social (2015), mediante la cual se consolidaron las tablas de
distribución de las tasas de aportación. De acuerdo con dicha normativa, los
trabajadores del sector privado bajo relación de dependencia aportan el 9,4=
5 %
de su remuneración, mientras que los servidores públicos aportan el 11,45 %=
. En
ambos casos, la aportación total al IESS asciende al 20,60 %, variando la
distribución entre el aporte personal y el aporte patronal.
Por lo que, resulta necesario realizar un análisis
para entender como el sistema de Seguridad Social ecuatoriano a motivado es=
ta
decisión dispar entre el empleado público y privado. Además, en esta visión=
es
necesario plantear la interrogante: ¿La legislación sobre los aportes al se=
guro
social entre los trabajadores públicos y privados en el Ecuador, vulnera el
principio de igualdad?
Investigaciones previas realizadas por Camacho & Cárdenas (2020) advierten q=
ue
el sistema de seguridad social ecuatoriano atraviesa una crisis de
sostenibilidad, lo que motivo a reformas para garantizar su viabilidad, no
obstante en la Sentencia No. 83-16-IN/21 de la Corte Constitucional del Ecu=
ador
(CCE, 2021) manifiesta que cualquier ajuste en los aportes debe ser respald=
ado
por estudios actuariales actualizados que garantice la proporcionalidad y
razonabilidad; sin embargo, persisten interrogantes sobre la suficiencia en=
la
motivación normativa que justifique dicha distinción.
Desde la perspectiva constitucional, el principio =
de
igualdad exige similitud ante las cargas públicas individuales, que respond=
a a
criterios de equivalencia material, impidiendo privilegios o exigencias
desproporcionadas o arbitrarias, Por su parte, el principio de equidad prom=
ueve
la atención de las necesidades individuales y colectivas. En tanto, ante gr=
upos
comparables una distinción normativa debe estar sujeta a un examen de
constitucionalidad con criterios de legitimidad, idoneidad y proporcionalid=
ad,
particular que será objeto de revisión.
La justificación de este estudio tiene naturaleza
jurídico- académica ya que busca analizar la igualdad sobre las aportaciones
fijadas por el IESS entre trabajadores públicos y privados y cuestionar si =
esta
regulación responde a un criterio de igualdad o carece de fundamento, a más=
de
verificar cual es la incidencia en la capacidad adquisitiva de los servidor=
es
públicos, sin que exista una prestación diferenciada o beneficio adicional =
que
legitime este porcentual. Tomando en consideración que según datos del Inst=
ituto
Nacional de Estadística y Censos (INEC, 2026) existen aproximadamente 647.3=
41
servidores públicos, enmarcados en esta estructura contributiva, lo que
evidencia una relevancia social y por ende jurídica de la presente
investigación y que requiere una respuesta.
Bajo esta consideración, el objetivo general de es=
te
artículo es examinar la estructura legal de los aportes al seguro social de=
los
trabajadores públicos y privados, frente al principio de igualdad en el
ordenamiento jurídico ecuatoriano. Para ello se propone i) describir el mar=
co
normativo y las resoluciones del IESS que regulan las tasas de aportación, =
ii)
identificar los estándares de igualdad desarrollados por la jurisprudencia
constitucional aplicables a la seguridad social, y iii) Explorar la
razonabilidad de la carga prestacional diferenciada en relación con el
principio de universalidad del seguro social.
Metodológicamente esta investigación posee un enfo=
que
dogmático-jurídico de carácter descriptivo y analítico, basado en la
examinación normativa, doctrinaria y jurisprudencial, para evaluar el régim=
en
de aportes y su compatibilidad con el principio de igualdad.
2. Metodología
La metodología en la presente investigación adopta=
un
enfoque dogmático-jurídico con alcance descriptivo-analítico, se centró en =
el
estudio crítico del ordenamiento normativo, la doctrina especializada y la
jurisprudencia aplicable en materia de seguridad social. Mediante este
contexto, se procede a la examinación sistemática de las resoluciones
administrativas del Consejo Directivo del IESS y las disposiciones
constitucionales pertinentes aplicando como instrumento metodológico el test de igualdad desarrollado por la
jurisprudencia de la Corte Constitucional del Ecuador para evaluar la valid=
ez
de la diferencia en la carga distributiva entre trabajadores públicos y
privados.
3. Resultados
La presente sección expone el análisis y sistemati=
zación
de los hallazgos, se estructura a partir del contraste normativo, técnico y
jurisprudencial aplicado a las tasas de cotización actuales ante el Institu=
to
Ecuatoriano de Seguridad Social. Los datos y fuentes jurídicas disponibles
denotan la configuración de una asimetría formal y material en el esquema de
financiamiento previsional, caracterizado por la imposición de una tarifa de
retención personal superior sobre los ingresos de los trabajadores del sect=
or
público frente al régimen laboral privado. La exposición se organiza en tor=
no a
dos ejes, la verificación de la ausencia de respaldo actuarial y la
confrontación de dicha brecha prestacional con las exigencias de razonabili=
dad,
proporcionalidad y no discriminaciones tuteladas por el ordenamiento
constitucional.
3.1. La seguridad social como derecho humano y fundame=
ntal
La seguridad social es un derecho fundamental al s=
er
inherente a toda persona y se deriva directamente de la dignidad humana mas=
no
de su condición laboral o capacidad de generar ingresos. No se trata de un
fenómeno jurídico aislado, más bien es el resultado evolutivo de la asisten=
cia caritativa
a él mutualismo gremial. Consolidándose en un sistema de protección univers=
al
de la dignidad humana. En este contexto es definida como una situación que
favorece al ser humano y es necesaria para su desarrollo frente a las
contingencias de la vida (Orellana, 2023).
Los antecedentes de los sistemas modernos de segur=
idad
social suelen situarse en la experiencia alemana impulsada por Otto von
Bismarck durante la década de 1880, en 1883 se estableció en Alemania el se=
guro
obligatorio de enfermedad, al que siguieron, en 1884, el seguro contra
accidentes de trabajo y, en 1889, el seguro de invalidez y vejez (Busse et al., 2017). Este proceso dio lugar a un mode=
lo de
protección social de carácter contributivo y vinculado principalmente a la =
condición
laboral o profesional de los trabajadores, posteriormente denominado modelo
bismarckiano, su estructura se caracterizó por la existencia de distintos
seguros sociales destinados a cubrir contingencias específicas y por la
participación de trabajadores, empleadores y, de acuerdo con cada rama del
seguro, del Estado en su financiación y organización (Conde‐Ruiz &
Profeta, 2007).
Posteriormente, en el Reino Unido, el Informe de
William Beveridge (1942) publicado bajo el título Social Insurance
and Allied Services=
,
propuso una concepción más amplia y coordinada de la seguridad social,
orientada a garantizar un nivel básico de protección frente a diversas
contingencias sociales. El denominado modelo Beveridgeano se diferenció del
modelo bismarckiano por otorgar mayor importancia a la cobertura de carácter
universal, a prestaciones de cuantía uniforme y al financiamiento mediante
recursos fiscales, aunque el propio Plan Beveridge también contemplaba
contribuciones al seguro social.
En consecuencia, el modelo bismarckiano y el modelo
Beveridgeano constituyen dos referentes históricos fundamentales para
comprender la configuración contemporánea de los sistemas de seguridad soci=
al:
el primero, asociado a un esquema de seguro social contributivo vinculado a=
l empleo
y a los ingresos laborales; y el segundo, asociado a una concepción más
universal de protección social y a una mayor participación del financiamien=
to
fiscal.
En esta mira internacional, a su vez es necesario
hacer referencia a varios instrumentos como la Declaración Universal de =
los
Derechos Humanos, misma que reconoce el derecho a la seguridad social, =
y a
su obtención mediante el esfuerzo nacional, adicional de manera expresa en =
el
artículo 25, menciona que: toda persona tiene derecho a un nivel de vida
adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y =
en
especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y l=
os
servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso=
de
desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de=
sus
medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad (Or=
ganización
de las Naciones Unidas [ONU], 1948).
En la Organización de los Estado Americanos (OEA, =
1988)
en el artículo 9, en donde menciona que: el trabajo es un derecho y un deber
social, otorga dignidad a quien lo realiza y debe prestarse en condiciones =
que,
incluyendo un régimen de salarios justos, aseguren la vida, la salud y un n=
ivel
económico decoroso para el trabajador y su familia, tanto en sus años de
trabajo como en su vejez, o cuando cualquier circunstancia lo prive de la
posibilidad de trabajar.
Por su parte el Convenio sobre la seguridad social
(norma mínima) (Organización internacional del Trabajo [OIT], 1952), también
conocido como 102 de la OIT en su artículo 25 establece que: toda persona t=
iene
derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, =
la
salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la viviend=
a,
la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo
derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez,
vejez y otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por causas aje=
nas
a su voluntad.
Finalmente, el Pacto Internacional de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales, art 9 determina que “Los Estados par=
te
en el presente pacto reconocen el derecho de toda persona a la seguridad
social, incluso al seguro social” Organización de las Naciones Unidas [ONU]=
, 1966).
Por su parte a nivel nacional, la seguridad social=
a
su vez ha encontrado un progresivo reconocimiento y evolución, es así como =
el
ente rector el IESS, remontando su creación a 1928 bajo la administración
presidencial del doctor Isidro Ayora quien expidió el Decreto No. 18 de 8 de marzo de 1928,
publicado en el Registro Oficial No. 590 del 13 de marzo de 1928, mediante =
este
instrumento se fundó la caja de jubilaciones, montepío civil y militar, aho=
rro
y cooperativa, siendo la población protegida los empleadores públicos,
magisterio, empleados bancarios y militares, donde su financiamiento era
personal y patronal (Cisnero=
s,
2018).
En 1935, mediante Decreto Supremo No. 12, se expid=
ió
la Ley del Seguro Social Obligatorio y se creó el Instituto Nacio=
nal
de Previsión como órgano superior del Seguro Social, encargado del S=
eguro
General Obligatorio (SGO) y del seguro voluntario, su esquema de aporte=
era
bipartito, por contribuciones del empleador y empleador, extendiéndose por
primera vez al ámbito de protección al sector privado y obrero (Porras, 201=
5; Cisneros,
2018). En 1937 en el Registro Oficial No. 407, se reforma la ley de
seguridad social para incorporar el seguro de salud (Porras, 2015; Cisneros,
2018), posteriormente en 1942 mediante decreto 1179, se extiende la cobertu=
ra
de enfermedades y maternidad y se formaliza para la solvencia actuarial del
sistema la obligación de Estado de financiamiento con el 40% del monto tota=
l de
pensiones de vejez, invalidez y muerte otorgadas por las cajas provisionale=
s,
el sistema de seguridad social se consolida como un derecho humano
irrenunciable de todos los habitantes en el texto constitucional de 1945 (<=
/span>González et al., 2015).
En mayo de 1959, el Directorio del Instituto Nacio=
nal
de Previsión aprobó nuevos Estatutos para la Caja del Seguro y la Caja de
Pensiones, en el marco de las reformas introducidas por el Decreto-Ley N.º =
27.
Estas reformas profundizaron la tendencia hacia la unificación de los siste=
mas
de financiación, prestaciones y requisitos de ambas cajas, incorporaron
mecanismos de revisión periódica de las pensiones para atenuar los efectos =
del
incremento del costo de vida y reconocieron la cesantía o paro forzoso como=
un
riesgo técnicamente cubierto por el seguro. La fusión institucional de la C=
aja
del Seguro y la Caja de Pensiones se concretó posteriormente en 1963, media=
nte
Decreto Supremo N.º 517, con la creación de la Caja Nacional del Seguro Soc=
ial
(Abad et al., 1993).
Posteriormente, el 28 de agosto de 1968, mediante
Resolución A-91 del Instituto Nacional de Previsión, se aprobó el Plan Pilo=
to
del Seguro Social Campesino. Este modelo utilizó a la comuna campesina
jurídicamente organizada como unidad o sujeto de afiliación colectiva,
permitiendo incorporar a trabajadores rurales independientes que no estaban
comprendidos adecuadamente en el esquema tradicional de seguridad social ba=
sado
en una relación de dependencia laboral. Cabe precisar que la personalidad
jurídica de las comunas no nació en 1968, pues la Ley de Organización y Rég=
imen
de las Comunas de 1937 ya había reconocido su personería jurídica (Naranjo,
2018; Salcedo-Muñoz et al., 2019).
Mediante Decreto Supremo N.º 40, de 2 de julio de
1970, publicado en el Registro Oficial N.º 15 de 10 de julio de 1970, la Ca=
ja
Nacional del Seguro Social fue transformada en el Instituto Ecuatoriano =
de
Seguridad Social (IESS) (Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, 1970). Con esta transformación se consolidó
institucionalmente al IESS como una entidad autónoma, dotada de personería
jurídica y recursos propios diferenciados de los del fisco. Posteriormente,=
la
legislación de seguridad social desarrolló sus competencias en materia de
afiliación, recaudación y ejecución coactiva de las obligaciones previsiona=
les,
consolidando su capacidad institucional para administrar y recaudar los
recursos destinados al sistema de seguridad social en el territorio naciona=
l (Salcedo-Muñoz
et al., 2019; Sánchez et al., 2021).
Con lo que ha configurado un actual reconocimiento=
en
la CRE (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008) en el artículo 3=
4 que
expone:
El derecho a la seguridad social es un derecho
irrenunciable de todas las personas, y será deber y responsabilidad primord=
ial
del Estado. La seguridad social se regirá por los principios de solidaridad,
obligatoriedad, universalidad, equidad, eficiencia, subsidiaridad, suficien=
cia,
transparencia y participación, para la atención de las necesidades individu=
ales
y colectivas.
El Estado garantizará y hará efectivo el ejercicio
pleno del derecho a la seguridad social, que incluye a las personas que
realizan trabajo no remunerado en los hogares, actividades para el auto
sustento en el campo, toda forma de trabajo autónomo y a quienes se encuent=
ran
en situación de desempleo
Por lo que el sistema de seguridad social ecuatori=
ano,
gestionado mayormente por el IESS, opera bajo un modelo híbrido. Si bien su
estructura es predominante Bismarckiana, sustentada en aportes porcentuales
sobre remuneraciones de los trabajadores, las aspiraciones plasmadas en la =
CRE
siguen un enfoque Beveridgeano, orientado por los principios de universalid=
ad y
gratuidad en la cobertura. Esta dualidad entre el diseño de financiamiento
contributivo y los mandatos constitucionales de acceso universal ya que pue=
de
generar tensión financiera, al pretender ampliar las prestaciones sin un
correlato en las fuentes de financiamiento.
3.2. Configuración del sistema ecuatoriano de seguridad
social, financiamiento y prestaciones
El sistema ecuatoriano de seguridad social se
estructura por un conjunto institucional, que se divide en régimen general y
especial destinado a la atención particular de cada sector de la población =
y se
halla compuesto de tres pilares institucionales que son el IESS como ente
rector y gestor del seguro general obligatorio, que se encarga de proteger =
a la
mayor parte de la población económicamente activa dirigida al sector públic=
o y
privado; el Instituto de Seguridad Social de las Fuerzas Armadas (ISSFA<=
/u>)
y el Instituto de Seguridad Social de la Policía Nacional (ISSPOL) (=
Riaño,
2023), que son regímenes especiales conforme lo determinado por la Constitu=
ción
Ecuatoriana (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).
Desde la perspectiva del derecho administrativo y
derecho constitucional, el IESS cuenta con autonomía multidimensional de ti=
po normativa,
técnica, administrativa, financiera y presupuestaria, con personería jurídi=
ca
propia, y sus fondos y reservas son distintos del fisco guiada por los
principios de autonomía, división de seguros, desconcentración,
descentralización, control jerárquico, rendición de cuentas y garantía de b=
uen
gobierno. Es importante recalcar la intangibilidad de fondos a fin de que n=
inguna
institución del Estado puede intervenir o disponer de su patrimonio (Riaño,
2023).
La Ley de Seguridad Social que es la normativa específica de la mat=
eria a
su vez señala como la misión de protección a la población urbana y rural, c=
on
relación de dependencia laboral o sin dependencia contra diferentes
circunstancias que afecten su capacidad de trabajo y la obtención de ingres=
os (Congreso
Nacional del Ecuador, 2001), brindando cobertura a contingentes los cuales
incluyen enfermedad, maternidad, riesgos de trabajo, discapacidad, cesantía,
invalidez, vejez y muerte (Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social. (2016).
Por su parte, el financiamiento del SGO se sustent=
a en
las aportaciones personales de los afiliados, los aportes patronales
correspondientes a los empleadores y la contribución financiera del Estado,=
a
lo que se adicionan ingresos no contributivos, como son los rendimientos de=
las
inversiones, multas por mora patronal y utilidades generadas por el manejo =
de
reservas técnicas.
Consecuentemente, los aportes se calcularán sobre =
la
materia gravada, lo que incluye todo ingreso regular que perciba el afiliado
con el motivo de su actividad laboral, excluyendo viáticos y décimos sueldo=
s.
En contraste con el Seguro Social Campesino (SSC) que se financia a
través de un esquema de solidaridad donde los montos recaudados por el SGO =
y el
Estado aportan para las prestaciones de salud y pensiones de la población r=
ural
y pescadores artesanales.
En tanto el Estado tiene la obligación de trasferir
anualmente al IESS el 40% del valor de pensiones pagadas por el Seguro
General de Invalidez, Vejez y Muerte (SGIVM), el cual no es un aporte s=
obre
la materia gravada, si no una trasferencia directa desde el presupuesto gen=
eral
del Estado (Congreso Nacional del Ecuador, 2001).
Las prestaciones del IESS son derechos, adquiridos
mediante la cotización previa y la pertenencia al sistema, por lo que el SGO
protege a sus afiliados contra riesgos específicos que afectan su capacidad=
de
generar ingresos, o gastos necesarios para mantener la salud y la integridad
física. El servicio de salud proporcionado por el IESS incluye prevención,
diagnóstico y tratamiento de enfermedades no profesionales, maternidad,
recuperación y rehabilitación, el cual se extiende al grupo familiar compre=
ndido
a hijos menores de 18 años y conyugué con el pago de una prima adicional de
3,41% (Congreso Nacional del Ecuador, 2001).
El contingente del SGIVM, constituye la garantía de
subsistencia para el trabajador, pues la jubilación ordinaria por vejez es =
proporcionada
a quien ha concluido su vida laboral activa. Por otro lado, la jubilación p=
or
invalidez protege al afiliado que por algún motivo se ve imposibilitado de
continuar con su trabajo de manera habitual, siempre y cuando el impediment=
o no
sea consecuencias de un accidente de trabajo. Así también, en el caso de
fallecimiento del asegurado o jubilado, se activan pensiones de montepío pa=
ra
los derechohabientes, destacando que el auxilio de funerales es una prestac=
ión
económica destinada a cubrir los costos de sepelio (Congreso Nacional del
Ecuador, 2001).
En tanto, el Seguro General de Riesgos de Traba=
jo
protege específicamente al trabajador y empleador contra accidentes de trab=
ajo
y enfermedades profesionales, cobertura se activa desde el primer día de
labores y subraya la responsabilidad del sistema en la protección de la
integridad física en el entorno laboral, siendo que incluye asistencia médi=
ca
especializada, prótesis y rehabilitación por incapacidad temporal y pension=
es
permanentes por invalidez absoluta causada por el trabajo (Congreso Nacional
del Ecuador, 2001).
Como parte de las prestaciones que gestiona el IES=
S,
se encuentra dos mecanismos de protección ante la perdida de relación labor=
al
que son los fondos de cesantía que funciona como un ahorro obligatorio que =
es
entregado al trabajador al quedar cesante, por otra parte, el seguro de
desempleo que es una prestación económica mensual temporal que mitiga impac=
to
en la desocupación mientras el beneficiario se reinserta en el mercado labo=
ral.
3.3. Sujetos del sistema: trabajadores públicos y priv=
ados
La comprensión del sistema de seguridad social
requiere se realice una delimitación precisa de sus sujetos activos, quiene=
s se
encuentran fragmentados por regímenes jurídicos que determinen con el ente
asegurador. La distinción entre el trabajador del sector privado y el sector
público no se limita a terminología, responde a ontologías jurídicas
diferenciadas que el Estado ha utilizado para modular la carga prestacional=
.
En el sector privado, el sujeto es el trabajador, =
y se
encuentran definidos por el Código del Trabajo como la persona que se oblig=
a a
la prestación de servicios lícitos y personales, bajo dependencia por una
remuneración, donde la relación se caracteriza por ser una convención entre
particulares donde impera, dentro de los límites legales. Este grupo consti=
tuye
la base del SGO y su afiliación es un deber del empleador.
En el sector público, la categoría es más compleja=
y
se subdivide principalmente en servidores y obreros públicos. Los servidores
son todas las personas que, en cualquier forma o a cualquier título, trabaj=
en,
presten servicios o ejerzan un cargo, función o dignidad en las institucion=
es
de Estado, que se rigen primordialmente por la Ley Orgánica de Servicio Púb=
lico
(LOSEP) (Presidencia de la República del Ecuador, 2010). Por otro lado, los
obreros públicos son aquellos que, a pesar de prestar servicios para instit=
uciones
estatales o empresas públicas, con actividades manuales u operativas y se
encuentran sujetos al Código de Trabajo (Congreso Nacional del Ecuad=
or,
2005).
En tanto, la naturaleza jurídica de la relación
laboral es el argumento que el Estado ha sido utilizado históricamente para
justificar la diferenciación en las cargas sociales, resaltando que en el
sector privado la naturaleza contractual es bilateral y se fundamenta en el
intercambio de la fuerza laboral por un salario. Por medio de la aplicación
favorable para el trabajador, en el caso de la seguridad social actúa como =
una
externalidad positiva en la cual el empleador debe financiar en mayor medida
para cubrir el riesgo social a su actividad económica (Riaño, 2023).
En contraste, la naturaleza jurídica del servidor
público es estatutaria y administrativa, donde la relación se origina de un
acto administrativo unilateral de nombramiento o la suscripción de un contr=
ato
de servicios ocasionales bajo parámetros establecidos por la ley. El servid=
or
público se encuentra en una relación de sujeción especial frente a Estado,
donde el ejercicio de sus funciones está orientado a la satisfacción del
interés general y la prestación de servicios públicos.
El marco legal que regula a estos sujetos es
jerárquico y se encuentra disperso en varios cuerpos normativos que interac=
túan
de manera compleja. La CRE es la norma suprema conforme al artículo 299
menciona que “Los derechos de las servidoras y servidores públicos son
irrenunciables” y conforme a su artículo 326 numeral 4. “…a trabajo de igual
valor corresponderá igual remuneración”; mientras que el articulo 371 defin=
e el
financiamiento del IESS mediante aportes de asegurados, empleadores y el Es=
tado
(Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008), por su parte consta co=
mo
norma específica la Ley de Seguridad Social, según los sujetos aplicables la
LOSEP, y el código del trabajo (Proaño, 2021).
La Resolución No. C.D. 501, emitida por el Cons=
ejo
Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (2015) es la no=
rma
administrativa de carácter general que fija las tablas actuariales actuales=
de
aportación, destacando que la diferencia entre los sujetos no radica en las
prestaciones que reciben, si no en la fuente y cuantía del financiamiento. =
El
análisis de las tasas de aportación revela una asimetría que se ha
institucionalizado. La tasa total de aportación para un trabajador estándar=
en
relación de dependencia es del 20.60% de su materia gravada; no obstante, la
distribución de este porcentaje varía drásticamente según la naturaleza del
empleador (Resolución 501, Consejo de Directivo del Instituto Ecuatoriano de
Seguridad Social, 2015)
Por su parte en el sector privado, la distribución
sigue un modelo de responsabilidad patronal compartida donde el empleador a=
sume
la mayor parte del costo con el 11.15% y el trabajador aporta el 9.45% de su
sueldo bruto. En el sector público quienes encuentren bajo la LOSEP, aporta=
el
11.45% de su remuneración, mientras que el Estado como empleador aporta el
9.15% reflejando una reducción directa de 2 puntos porcentuales del ingreso
neto del funcionario público en comparación con el sector privado para un m=
ismo
nivel de salario nominal (Resolución 501, Consejo de Directivo del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, 2015; Proaño, 2021).
A efectos de ilustrar de manera sistemática la
asimetría contributiva descrita y evidenciar la alteración en el equilibrio=
de
las cargas entre el sujeto pasivo y el empleador, la Tabla
1 desglosa la distribución porcentual de los aportes a la seguridad soc=
ial
según el régimen laboral correspondiente.
Tabla 1
Comparativo car=
ga
prestacional trabajadores privados-públicos
|
Sector |
Pensiones Funerales Discapacidades |
Salud |
Riesgos de trabajo |
Cesantía Desempleo |
Seguro Campesino |
Gastos Administrativo |
Total |
|
Privado |
5,76 - 0,10 |
0,88 |
0 |
2,00 |
0,35 |
0,36 |
9,45 |
|
Público |
5,76 - 0,10 |
2,88 |
0 |
2,00 |
0,35 |
0,36 |
11,45 |
Nota: elaborado en base a los datos tomados de tabla de distribución de l=
as
tasas de aportación al IESS, Resolución No. C.D. 501 (Consejo Directivo del=
Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, 2015)
Como se muestra en la tabla los datos sintetizados=
evidencian
que, si bien la tasa global de financiamiento se mantiene invariante en un
20.60% para ambos regímenes, la asignación interna del esfuerzo contributivo
opera de manera inversamente proporcional. En el ámbito privado, la relació=
n se
estructura bajo un esquema de tutela laboral en el que la carga principal r=
ecae
sobre la parte patronal (11.15% frente a 9.45%). Por el contrario, en el
régimen del servicio público el Estado traslada la mayor presión contributi=
va
al servidor (11.45% frente a 9.15%). Esta configuración produce una afectac=
ión
neta de 200 puntos básicos (2.00 puntos porcentuales) en la capacidad econó=
mica
del trabajador público, generada no por una ampliación de las prestaciones o
contingencias cubiertas, sino por una redistribución administrativa del déb=
ito
previsional entre los agentes del sistema.
Esta distinción se remonta a la Resolución C.D. 501
emitida por el consejo directivo del IESS (Consejo Directivo del Instituto
Ecuatoriano de Seguridad Social, 2015), que consolida las tablas de
distribución de las tasas de aportación al seguro general obligatorio y
voluntario, estableciendo los porcentajes de aportación en respuesta a nece=
sidad
de cubrir el déficit actuarial del seguro de salud.
Pese a las marcadas diferencias en el costo del
aseguramiento los beneficios son idénticos para todos sus afiliados, lo que
incluye misma infraestructura y catálogo de servicios, atención médica en
primer, segundo y tercer nivel, farmacia y derivaciones a prestadores exter=
nos
en caso de saturación del sistema público, a más de la posibilidad de exten=
sión
de atención médica a hijos menores de 18 años; así con similar protección a=
nte
accidentes laborales y enfermedades profesionales.
Adicionalmente, a los servicios de Banco del
Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (BIESS), permite el acceso a =
préstamos
hipotecarios para vivienda y préstamos quirografarios. Por otra parte, los
requisitos y condiciones de acceso a las prestaciones son símiles como en la
jubilación ordinaria por vejez, destacando que el principal beneficio econó=
mico
es el seguro de pensiones, que como finalidad tiene la protección de ingres=
os
por vejez o invalidez (CCE, 2024a).
Consecuentemente, el análisis demuestra que tanto =
los
trabajadores regidos por el Código del Trabajo y por la LOSEP, constituyen
sujetos plenamente comparables dentro del SGO, siendo que ambos están en re=
lación
de dependencia y cotizan sobre bases imponibles equivalentes para el
financiamiento de un mismo fondo común solidario de reparto, accediendo de
manera unificada al idéntico portafolio de contingencia de salud, invalidez,
vejez, muerte, riesgo de trabajo, cesantía y seguro de desempleo; es así qu=
e el
riesgo biológico y previsional de los asegurados es de naturaleza idéntica =
y no
varía en función del carácter público o privado del empleador.
3.4. El
principio de igualdad ante las cargas públicas
En el ámbito de los derechos fundamentales, el jur=
ista
Ferrajoli (2020) determina a la igualdad como un principio complejo, por un=
lado,
la asocia con todas las diferencias que forman la identidad de cada persona=
, y
en contraste radica en el desvalor asociadas a las desigualdades económicas=
y
materiales. En el marco legal ecuatoriano, no se limita a un concepto forma=
l en
el cual todos somos iguales ante la ley, más bien es descrito como un princ=
ipio
multidimensional que engloba la no discriminación, la equidad real y la
protección de grupos vulnerables.
Este principio es articulado por medio de tres eje=
s en
la CRE, la primera es descrita en el artículo 11, numeral 2. “Todas las
personas son iguales y gozarán de los mismos derechos, deberes y oportunida=
des.
Nadie podrá ser discriminado…” El segundo eje el Estado reconoce mediate la=
CRE
Artículo 66 numeral 4, y Artículo 341, que no todos parten de la misma
situación, por ende, el Estado tiene el deber de acoger medidas de acción
afirmativa, y estas incluyen medidas políticas temporales que favorezcan a
grupos históricamente discriminados y en situaciones de desigualdad. El ter=
cer
eje se enfoca en el ámbito tributario y de seguridad social, en la CRE artí=
culo
300, vinculado con la progresividad y la capacidad de contributiva, es deci=
r no
todos deben pagar lo mismo, si no que la carga debe ser distribuida de forma
equitativa, pues a mayor capacidad económica mayor contribución (Asamblea
Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).
En el derecho constitucional se puede distinguir d=
os
clases de igualdad, la formal y material, donde la primera de ellas se refi=
ere
a la igualdad ante la ley y en su aplicación; Imponiendo al Estado un
deber de abstención, lo que significa no establecer diferencias de manera
arbitraria ni discriminatoria. La igualdad material o real, afirma que el E=
stado
debe realizar acciones positivas con la finalidad de crear igualdad de
condiciones y oportunidades para quienes se encuentran en situación de desv=
entaja
(Azanza, 2022).
La aplicación del principio de igualdad adquiere p=
articular
relevancia en el ámbito de la seguridad social debido a que este sistema se
estructura sobre mecanismos de financiamiento colectivo destinado a garanti=
zar
prestaciones universales frente a contingentes sociales, es necesario refer=
ir
que la operatividad de la seguridad social genera tensiones entre la iguald=
ad
formal y la igualdad material en el momento de distribuir responsabilidades
financieras ya que la seguridad social es configurada como derecho fundamen=
tal
orientado a asegurar el bienestar colectivo mediante una justa distribución=
de
la carga prestacional, por ende cualquier trato diferenciado en aportaciones
debe someterse a un rigurosos escrutinio de razonabilidad.
En este contexto, para la CCE el derecho a la igua=
ldad
y no discriminación se vulnera cuando no existe una justificación objetiva y
razonable para el trato diferenciado, corroborado mediante el test de
razonabilidad o proporcionalidad. Destacando en Sentencia N° 080-13-SEP-=
CC
(CCE, 2013) en la cual se determina que las distinciones basadas en el artí=
culo
11.2 de la CRE, son categorías sospechosas frente a un trato diferente, se
presume su inconstitucionalidad, invirtiendo la carga de prueba; en otras
palabras, la distinción debe demostrar y justificar que no es un acto
discriminatorio (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).
A su vez cabe enfatizar que no todo trato diferent=
e es
discriminatorio, solo aquellas diferencias arbitrarias que comportan un
menoscabo injustificado en los derechos, por lo que existen dos tipos de
discriminación; directa, que consiste en tratar a una persona de forma menos
favorable basándose en un criterio subjetivo; e indirecta, misma que se pro=
duce
cuando la aplicación de la norma resulta en la desventaja de un grupo en
específico de manera desproporcionada (Azanza, 2022).
La igualdad existe por dos razones que parecen
paradójicas, pero son complementarias, porque somos diferentes (identidad,
sexo, religión, ideología, etc.), y porque somos desiguales, refiriéndose a=
la
búsqueda de la reducción o eliminación de desigualdades materiales, económi=
cas
y sociales (Ferrajoli, 2020). A su vez, la igualdad también existe como un
mecanismo de control que todo trato diferenciado sea justificado conforme a
criterios de razonabilidad y proporcionalidad, a fin de evitar que las
políticas públicas se diseñen a favor de intereses fiscales inmediatos del
Estado.
En el mismo sentido el principio de equidad se
establece como criterio rector indispensable para la configuración y
sostenibilidad del sistema de seguridad social, como se puede evidenciar en=
la
CRE artículo 34 (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008). Este
postulado trasciende la noción de la igualdad formal, su operatividad exige
adecuar las cargas contributivas y las prestaciones en función de la capaci=
dad
económica. Al integrarse de forma sinérgica con los principios de igualdad,
solidaridad, universalidad, la equidad impone al legislador y a los órganos
rectores de la seguridad social, el deber ético jurídico de diseñar esquema=
s de
financiamiento en donde la distribución de las tasas de aportación personal=
y
patronal resulte razonable, proporcional y libre de asimetrías arbitrarias.=
Por lo cual la dimensión formal asume la identidad
fática entre sujetos sometidos a la ley, lo que exige un trato uniforme, mi=
entras
que la dimensión material reconoce el contexto socioeconómico en condicione=
s de
desventaja estructurales, es aquí donde la igualdad material exige un trato
diferenciado justificado. En esta dimensión el Estado puede legítimamente
apelar criterios como sexo, raza, discapacidad, sociales o económicos, no c=
on
el propósito de perpetuar asimetrías, si no para aminorar el efecto de prác=
ticas
de exclusión (Castillo, 2020), en base a los precedentes fijados por la CCE=
en
fallos como las sentencias 42-22-CN/23 (CCE, 2023) y 22-22-IN/24 (CCE, 2024=
b),
el análisis para identificar si una norma o acto administrativo configura un
tratamiento discriminatorio, se estructura a través de cuatro pasos posteri=
or a
la configuración de los niveles de escrutinio.
En la etapa anterior a la aplicación del test de
igualdad, la CCE analiza la normativa o el acto impugnado con la finalidad =
de
determinar cuál de los tres niveles de escrutinio corresponde aplicar.
Escrutinio estricto, se activa al identificar que la distinción jurídica se
basa en criterios históricamente discriminatorios detallados en la CRE (Asa=
mblea
Nacional Constituyente del Ecuador, 2008). De la misma manera es aplicada
cuando la medida afecta o limita un derecho fundamental, o al impactar
directamente a grupos de atención prioritaria o colectivos que la propia co=
nstitución
ordena proteger de manera especial (Reche, 2026).
Escrutinio Intermedio, consiste en un nivel hibrid=
o que
eleva la rigurosidad del análisis sin que exista sospecha extrema del nivel
estricto, este estándar es aplicado a escenarios en el cual existen dudas o
indicios de arbitrariedad latente, pero no determinante. Escrutinio débil o
mínimo, corresponde al estándar as flexible de todos, que se implementa cua=
ndo
el legislados o el ejecutivo gozan de un amplio margen de configuración
normativa según la CRE, como ocurre en el diseño de políticas económicas,
tributarias de sostenibilidad fiscal o de organización administrativa (Rech=
e,
2026).
Una vez determinado los niveles de escrutinio se
procede con el test de proporcionalidad el cual consta de cuatro pasos, sie=
ndo
el primero, determinación de la existencia de un trato diferenciado (tertiu=
m comparationis).
Consiste en determinar si los sujetos o situaciones que se comparan se
encuentran en condiciones fáticas o jurídicas semejantes, la fijación de es=
te
criterio no debe ser arbitrario del juzgador, si la CCE identifica que la c=
ategoría
no se encuentra en situaciones comparables debido a diferencias fáticas
insalvables y constitucionalmente relevantes, se descarta y el cargo del tr=
ato
desigual y el test no puede continuar.
Segundo paso, análisis de la idoneidad (fin
constitucionalmente válido), una vez superado el examen de comparabilidad se
debe constatar la existencia fática del tratamiento desigual de forma direc=
ta
(cuando la norma o política pública introduce una distinción perjudicial
injustificada contra un grupo identificable), o de forma indirecta ( cuando=
una
regla o norma formalmente neutro produce un impacto adverso desproporcionado
sobre un colectivo específico ); por lo que se analiza la naturaleza del
criterio de distinción para encuadrar la medida dentro del régimen de
escrutinio correspondiente (Reche, 2026).
Tercer paso, análisis de necesidad, aquí se examin=
a si
la diferencia de trato es indispensable para el alcanzar ese fin, o si exis=
ten
acciones menos lesivas para los afectados con el mismo resultado, es decir =
si
el estado pudo haber obtenido el mismo fin sin ningún tipo de distinción.
Finalmente como cuarto paso, proporcionalidad en sentido estricto (ponderac=
ión),
se realizan un balance costo-beneficio, en este punto se mide el grado de
limitación del derecho a la igualdad frente al grado de satisfacción del fin
que se busca alcanzar. Para que la medida sea constitucional, los beneficios
para el interés general o el fin constitucional deben ser superiores al
perjuicio causado al grupo afectado (Reche,
2026).
En el caso de la seguridad social, elevado a la
categoría de derecho fundamental, impone al Estado el deber de remover
obstáculos económicos y sociales que limiten la igualdad efectiva de las
personas, garantizando una existencia digna. La CRE en sus artículos 34, 36=
7 y
369, dota al sistema de carácter público, universal u no privatizable, guia=
do
por principios de inclusión y equidad social (Asamblea Nacional Constituyen=
te
del Ecuador, 2008). En este sentido la universalidad objetiva se proyecta en
una dimensión subjetiva, que exige la extensión de la cobertura a toda la
población independientemente de su situación laboral, orientada a la protec=
ción
integral de todas las contingencias previstas por la ley.
Es necesario mencionar que una derivación del
principio de igualdad ante la ley es la igualdad ante las cargas públicas, =
este
precepto se fundamenta en la noción de que todos los ciudadanos deben
contribuir al sostenimiento de los servicios públicos y los fines del Estad=
o de
manera proporcional y equitativa, sin que el sacrificio requerido sea
discriminatorio sobre un grupo específico de la población. Este precepto
inicialmente se aplicaba al ámbito tributario y se ha extendido su alcance
hacia la seguridad social como una carga prestacional (Rivadeneira et al., =
2022).
La diferenciación normativa no es un sinónimo de
discriminación. En derecho Constitucional, se reconoce que el legislativo y=
la
administración tiene la facultad de establecer tratos diferenciados siempre=
que
estos se basen en criterios objetivos y razonables. Conforme a la CRE artíc=
ulo
300 determina que las obligaciones pecuniarias forzosas serán observadas ba=
jo criterios
de justicia distributiva, y estimulara el empleo, producción de bienes,
conductas sociales, ecológicas (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador,
2008).
La CRE describe formalmente que el régimen tributa=
rio
se regirá bajo los principios anteriormente descritos, el marco axiológico =
del
constitucionalismo contemporáneo exige extender estos criterios interpretat=
ivos
a todo el sistema de obligaciones pecuniarias forzosas o contribuciones de
carácter obligatorio, de las cuales las cotizaciones a la seguridad social =
son
un exponente principal (Asamblea Nacional Constituyente del Ecuador, 2008).=
4. Discusión
La cotización del SGO establece aportes nominales =
que
varían sustancialmente según la naturaleza jurídica del empleador. En el se=
ctor
privado para los afiliados bajo relación de dependencia, el total de aporte
consolidad obligatorio es del 20.60% del salario imponible del personal, es=
ta
carga se distribuye con el aporte del 9.45% del salario mensual del trabaja=
dor
mientras que al empleador le corresponde el 11.45%. En contraste, los
servidores públicos quienes se encuentran sujetos a la LOSEP el porcentaje
consolidado es el mismo, siendo que el servidor público debe cubrir el 11.4=
5%
del total de su rol de pago, mientras que el empleador que es el Estado apo=
rta
el 9.15%. (Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social,
2015). En tanto se delimita que la distinción existente entre los porcentaj=
es
de aportación personales y patronales constan expresamente señalados en
resoluciones emitidas por el Consejo Directivo del IESS atendiendo a un
contexto institucional y financiero.
El análisis de constitucionalidad requiere delimit=
ar
el parámetro de comparación para determinar si la diferencia de trato se ap=
lica
a personas que se encuentran en situaciones fáticas asimilables. En este
sentido el examen contrasta a los trabajadores bajo relación de dependencia=
del
sector privado con los servidores públicos del Estado en condiciones análog=
as,
siendo que ambos sujetos de derecho pertenecen a la misma categoría previsi=
onal
de afiliados obligatorios al SGO administrado por el IESS.
Los trabajadores de estos sectores reflejan una se=
rie
de propiedades relevantes que justifican la comparabilidad como lo es desem=
peñar
actividades laborales bajo subordinación; percibir una contraprestación
económica regular; estar sujetos al mismo régimen de afiliación obligatorio
desde el primer día de labores; y por último, el portafolio de prestaciones=
puesto
por el IESS son los mismos servicios de salud médica integral, los montos de
jubilación son los mismos, los beneficios de cesantía y auxilio de funerale=
s no
tienen distinción por el origen de empleador.
Para evaluar la compatibilidad de la diferenciación
contributiva con el derecho a la igualdad y no discriminación reconocida en=
la
CRE, la jurisprudencia manda la aplicación del test de proporcionalidad e
igualdad, que consiste en un examen metodológico estructurado en fases
sucesivas. La primera fase, comprende la determinación del patrón de
comparación (Tertium Comparationis), misma que exige identificar si
existe una similitud fática y jurídica de situaciones entre los sujetos de
análisis, en este caso entre los trabajadores del sector público y privado =
bajo
relación de dependencia, constituyendo el parámetro de comparación obligato=
rio
para evaluar si lo igual recibe un trato semejante y lo divergente un trato
diferenciado.
Dentro de esta determinación del patrón de compara=
ción
a su vez consta la relación de dependencia subordinada, donde contemplan la
existencia de subordinación laboral por parte de los trabajadores a estar
sujetos a las disposiciones y directrices emanadas del empleador sea partic=
ular
o estatal, teniendo a cambio una contraprestación económica. Así también se
refleja la unidad previsional, en donde tanto los trabajadores del sector p=
úblico
como privado se encuentran obligatoriamente afiliados al mismo ente previsi=
onal
IESS, y están sujetos a sus potestades de recaudación y gestión de cartera.=
La homogeneidad de contingencias protegidas es otr=
o de
sus elementos pues la Ley de Seguridad Social (Congreso Nacional del Ecuado=
r,
2001), resguarda a ambos grupos contra las mismas contingencias (enfermedad,
maternidad, cesantía, seguro de desempleo, vejez, muerte e invalidez) lo qu=
e es
jurídicamente relevante ante la universalidad del sistema que incide en
mecanismos comunes de protección, sin perjuicio de las particularidades
normativas. Por último, se hace referencia a la identidad prestacional, ya =
que
ambos colectivos tienen acceso al mismo portafolio de servicios y al mismo
método actuarial para el cálculo de sus pensiones de jubilación, sin que el
mayor aporte del sector público le otorgue un trato preferencial o benefici=
os
adicionales dentro del IESS. Al no existir diferencias en el riesgo cubiert=
o o
en las prestaciones percibidas, los dos grupos se encuentran en igualdad de
condiciones ante el sistema de seguridad social, estableciendo la
comparabilidad requerida para continuar con el test.
La segunda etapa, atiende al análisis de la existe=
ncia
de un trato diferenciado, se verifica que las normas vigentes y resoluciones
del consejo directivo del IESS, otorga trato particular basado en una categ=
oría
específica, en este caso la clasificación del trabajador según el sector de=
su
empleador (público o privado). Esta distinción se traduce en una retención
forzosa de la remuneración mensual del servidor público del 11.45%, mientras
que el trabajador privado se fija en el 9.45%, de la misma manera el emplea=
dor
privado cotiza el 11.45% mientras el Estado disminuye su aporte al 9.15%, c=
onfigurándose
un trato asimétrico claro que afecta la esfera patrimonial de los trabajado=
res
del sector público (Consejo Directivo del Instituto Ecuatoriano de Seguridad
Social, 2015).
Mientras tanto, el tercer paso responde al examen =
de
proporcionalidad y razonabilidad de medida, habiéndose constatado el trato
diferenciado entre los sujetos comparables, se aplica las cuatro sub- reglas
del test de proporcionalidad para determinar la constitucionalidad de la me=
dida,
para poder verificar la legitimidad del fin constitucionalmente perseguido.=
Por
lo que es necesario comprobar si la asimetría de aportes busca alcanzar un
objetivo constitucionalmente previsto o no prohibido por la CRE.
Un asunto clave es la participación estatal ya que=
el
Estado actúa como ente regulador del sistema, sujeto obligado a ciertas
prestaciones y en algunos casos como empleador. En otras palabras, es garan=
te
del derecho, responsable del financiamiento de ciertas prestaciones y emple=
ador
lo que ha marcado cierta incidencia en la fijación de las cargas
prestacionales. El Estado podría argumentar que la disminución del aporte
patronal del sector público al 9.15% busca asegurar la sostenibilidad de las
finanzas públicas y el equilibrio del presupuesto general del Estado, alivi=
ando
la carga fiscal que representa la masa salarial del sector público, conside=
rando
que la sostenibilidad fiscal es un principio constitucional rector del gasto
público.
Sin embargo, la doctrina y jurisprudencia
constitucional han establecido que la simple convivencia presupuestaria o el
ahorro fiscal del Estado no constituye fines con el peso suficiente para
restringir derechos fundamentales o imponer cargas tributarias y prestacion=
ales
desproporcionadas sobre los ciudadanos o un grupo específico de trabajadore=
s, en
resultado el fin de disminuir el gasto fiscal a expensas de remuneración
liquida al servidor público carece de legitimidad constitucional sustancial=
.
La idoneidad de la medida evalúa si la diferencia =
en
los aportes es apta para contribuir a la realización del fin previsional
invocado, la medida carece de aptitud técnica previsional por dos razones
fundamentales. Primero, la neutralidad en la recaudación del fondo común,
refiriéndose al porcentaje consolidado que ingresa al IESS por cada afiliado
bajo relación de dependencia general se mantiene inalterado en 20.60%, esto
demuestra que la asimetría previsional no incrementa el flujo de recursos
destinados para fortaleces las reservas técnicas del IESS, sino que simplem=
ente
se desplaza la obligación de financiamiento del Estado empleador hacia el
servidor público. Y segundo, la inexistencia de correspondencia actuarial
conforme al diseño del sistema previsional justo exige que una mayor
contribución corresponda una expectativa prestacional superior conforme lo
determina la Ley de Seguridad Social en artículo 12, referente al principio=
de
congruencia (Congreso Nacional del Ecuador, 2001).
Al aportar un mayor porcentaje sin un incremento e=
n la
fórmula de cálculo de pensiones o beneficios, la retención adicional del
servidor público pierde su racionalidad previsional y se convierte en una
exacción patrimonial arbitraria. Al no existir un nexo causal lógico entre =
la
asimetría de aportes, y el fortalecimiento de la seguridad de la seguridad
social del propio servidor público, la distinción genera una carga
desproporcionada e inequitativa.
La regla de necesidad de la medida exige demostrar=
la inexistencia
de otras alternativas menos gravosas para los derechos de los servidores
públicos que posean la misma eficacia para garantizar el financiamiento
previsional. En este sentido la asimetría analizada resulta innecesaria, de=
bido
a que se puede considerar opciones menos restrictivas como unificar y homol=
ogar
las tasas en el 9.45% para el aporte personal y al empleador el 11.45% en a=
mbos
sectores, esta opción preserva la recaudación global del 20.60% sin alterar
condiciones salariales netas del sector público.
La financiación ordinaria del gasto público, es de=
cir
el Estado debe solventar sus responsabilidades patronales ordinarias median=
te
los canales de recaudación tributaria general bajo los principios de
progresividad y capacidad contributiva, en lugar de recurrir a retenciones
directas y asimétricas sobre el salario de su personal, al existir mecanism=
os
alternativos de financiamientos que no vulneran el principio de igualdad an=
te
las cargas públicas, la asimetría de aportes falla la prueba de necesidad.<=
b>
Por su parte, el criterio de proporcionalidad en
sentido estricto corresponde al análisis final, ponderando si las ventajas =
que
se obtienen de la asimetría para el presupuesto estatal compensan debidamen=
te
el sacrificio impuesto sobre el derecho a la igualdad y el derecho de propi=
edad
del servidor público sobre su salario. La afectación del derecho constituci=
onal
del servidor público es intensa y prolongada en el tiempo, destacando que el
descuento del 1,7% adicional mensual afecta de forma directa y definitiva su
sueldo líquido, disminuyendo su calidad de vida y su capacidad de consumo
frente a un trabajador del sector privado con idéntica remuneración nominal=
.
En contrapartida la ventaja para el Estado es el
alivio fiscal corriente resultado del traslado de una parte del gasto opera=
tivo
patronal a su personal sin generar beneficio colectivo previsional alguno. =
Por
lo tanto, el balance de ponderación se inclina decisivamente por declarar
inconstitucional la medida, al resultar que el sacrificio del derecho a la
igualdad de los servidores públicos desproporcionados e injustificable fren=
te a
los fines presupuestarios estatales.
Un punto para verificar es la naturaleza jurídica =
especial
de los aportes al IESS, al ser prestaciones patrimoniales obligatorias
destinadas al sostenimiento de un servicio público, que, si bien no es un
tributo, comparte el factor de buscar un interés general en tanto debe estar
revestido de los principios de equidad, razonabilidad y coherencia propios =
del
sistema.
Finalmente, acorde a lo revisado la diferenciación
contributiva no basta para determinar la compatibilidad o no con el princip=
io
de igualdad, en tanto ha sido necesario una transición al test de igualdad,=
es
decir un análisis estructurado que identificando si los sujetos comparables
están en situaciones o condiciones equivalentes, verificar si existe trato
diferenciado y si esta distinción halla justificación constitucional
suficiente. Consecuentemente en el presente análisis es de relevancia la re=
lación
entre el financiamiento y la sostenibilidad, siendo se amerita la adopción =
de
mecanismos permanentes de recaudación, por lo que las tasas de aportación s=
on
el instrumento para dicha sostenibilidad más sin embargo merece similitud e=
ntre
los sectores aportantes.
5. Conclusiones
·
El
análisis normativo demuestra que mientras el aporte consolidado de retenció=
n se
mantiene fijado en el 20.60% de la materia gravada para ambos sectores, la
normativa del IESS invierte arbitrariamente la distribución de la carga
prestacional, en el sector privado el trabajador asume el 9.45%, mientras q=
ue
en el sector público regido por la LOSEP, el servidor público se ve obligad=
o a
una deducción personal del 11.45%. Concluyendo de esta forma que la asimetr=
ía
de aportes no es un producto de una diferenciación legal sustantiva en la L=
ey
de Seguridad Social del 2001, sino el resultado de una distorsión reglament=
aria
que desplaza la carga financiera del empleador publico hacia la remuneración
liquida del servidor por cuanto la distinción no se acoge a prestaciones
diversas ni a mecanismos diferenciados de cobertura.
·
La
jurisprudencia de la CCE ha consolidado estándares hermenéuticos de alta
exigencia para la tutela del derecho a la igualdad formal, material y no
discriminación, los cuales son aplicados con rigor sobre el derecho a la
seguridad social. A su vez acorde a sus precedentes vinculantes para
identificar un trato discriminatorio es indispensable configurar de manera =
técnica
un patrón de comparación (tertium comparationis), para constatar si dos cat=
egorías
de sujetos en condiciones idénticas reciben trato asimétrico o injustificad=
o.
Por lo que se evidencia que los trabajadores de ambos sectores son categorí=
as
comparables para efectos del financiamiento del SGO en respuesta a la simil=
ar
condición de afiliados, existencia de relación de dependencia y un régimen
uniforme de prestaciones. Por lo que una diferenciación contributiva amerita
justificación objetiva, razonable y proporcional para que tenga legitimidad
constitucional.
·
La
aplicación del test de igualdad conduce a advertir que la distinción en los
porcentajes de aportación de los trabajadores públicos y privados no superan
criterios de idoneidad, necesidad y proporcionalidad. La exploración de la
razonabilidad de la asimetría constitutiva revela que la imposición de una
carga prestacional superior al servidor público produce afectación económic=
a,
sin una mejora diferenciada ya que el SGO, cubre idénticas contingencias
preestablecidas, y acceden al mismo portafolio de servicios y fórmulas
matemáticas para el cálculo de jubilación, es decir no existe nexo de
razonabilidad técnica ni actuarial que justifique someter al sector público=
a
una retención individual mayor en comparación con el sector privado, incidi=
endo
en el principio de igualdad ante las cargas públicas.
6.
Conflicto de intereses
Los autores declaran que no existe conflicto de intereses en relación
con el artículo presentado.
7.
Derechos de autor (copyri=
ght)
Los autores=
son
los titulares de los derechos de autor (patrimoniales y/o de
explotación) de los contenidos de la revista (copyright).
8.
Declaración de contribución de =
los
autores
Los autores declaran haber participado de manera
equitativa y sustancial en la realización de esta investigación, bajo las
responsabilidades según la Taxonomía CRediT para describir las contribuciones individuales de
cada autor al trabajo.
Malena Nathaly Marín Molina realizó la
conceptualización de la investigación, organización y ejecución del ensayo,
recopilación y curación de los datos, revisión del análisis estadístico,
interpretación de los resultados, elaboración del borrador original,
preparación de tablas y figuras, revisión crítica del contenido y aprobació=
n de
la versión final del manuscrito.
Daniela Fernanda López Moya, realizó la supervisión
académica y metodológica de la investigación, brindó orientación durante el
desarrollo del ensayo, revisó el análisis y la interpretación de los
resultados, efectuó la revisión crítica del manuscrito, realizó la correcci=
ón
científica y académica y aprobó la versión final para su publicación.
Divulgación
de la delegación a la IA generativa
Los autores declaran que emplearon ChatGPT (OpenAI,
GPT-5.5) como herramienta de apoyo para reorganizar y reformular editorialm=
ente
el manuscrito original, corregir el estilo, traducir el resumen al inglés y
comprobar el cumplimiento formal del formato de la revista. Los datos
experimentales, el diseño, los resultados estadísticos y las decisiones
científicas proceden de la investigación de los autores y no fueron generad=
os
ni modificados por la herramienta. Los autores revisaron, contrastaron y
aprobaron cada sección y asumen la responsabilidad íntegra del contenido fi=
nal.
La herramienta no figura como autora ni asume responsabilidad por los
resultados.
Declaración presentada por: Malena Nathaly Marín Molina.
9.
Costos de financiamiento
La presente investigación fue
financiada en su totalidad con fondos propios de los autores.
Abad,
E., Carrera Colín, J., Colamarco Intriago, I., León, M., Mantilla, C., Miño,
L., & Núñez, J., Vaca, H., & Walter, M. (1993). La seguridad soc=
ial
en el Ecuador. Acervo Digital Institucional
(ADISS) &=
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