The purpose of this paper is to carry out an analysis from the administrative and constitutional level on the applicability of article 234 of the Administrative Organic Code (COA) that regulates negative administrative silence within the extraordinary appeal for review, since this legal norm included the tacit refusal; that is, if the public entity does not respond to a citizen's request, the request will be understood as denied to the administrator, a problem that is currently occurring in Ministries among other public entities that have been given the power to substantiate and process extraordinary appeals for review. In the investigation through the application of the methods: legal-doctrinal and legal-analytical and using the types of study: descriptive, explanatory and non-experimental, with a qualitative approach, it has been concluded that negative administrative silence in the extraordinary resources of review according to the COA, if it violates the constitutional right of petition and to receive motivated answers that is established in article 66, numeral 23 of the Constitution of the Republic of Ecuador, as well as limits the constitutional right to appeal , since, with the tacit refusal, the citizen and his technical defense will not be able to know the reasons why his appeal was denied, which has a negative impact on substantiating his challenge and exercising the right to defense before the superior, which is evidenced in the present investigation.
El presente trabajo tiene por objeto realizar un análisis desde el ámbito administrativo y constitucional sobre la aplicabilidad del artículo 234 del Código Orgánico Administrativo (COA) que regula el silencio administrativo negativo dentro del recurso extraordinario de revisión, ya que en esta norma legal se incluyó la denegación tácita; es decir, que si la entidad pública no responde el pedido de un ciudadano, la solicitud se entenderá negada al administrado, problemática que se viene presentando en la actualidad en Ministerios entre otras entidades públicas a las cuales se les ha conferido la potestad de sustanciar y tramitar recursos extraordinarios de revisión. En la investigación a través de la aplicación de los métodos: jurídico-doctrinal y jurídico-analítico y utilizando los tipos de estudio: descriptivo, explicativo y no experimental, con un enfoque cualitativo, se ha llegado a la conclusión de que el silencio administrativo negativo en los recursos extraordinarios de revisión según el COA, si vulnera el derecho constitucional de petición y de recibir respuestas motivadas que se encuentra establecido en el artículo 66 numeral 23 de la Constitución de la República del Ecuador, así como también limita el derecho constitucional a recurrir, por cuanto, con la negativa tácita, el ciudadano y su defensa técnica no podrá conocer los motivos por los cuales su recurso fue negado, lo cual incide negativamente para fundamentar su impugnación y ejercer el derecho a la defensa ante el superior, lo cual se deja en evidencia en la presente investigación.).
El recurso extraordinario de revisión tiene por objeto que la
administración pública corrija sus propios errores en los cuales
incurrió en la resolución dictada dentro de un procedimiento
administrativo, motivo por el cual es derecho de los ciudadanos
interponer este recurso cuando considere que el acto administrativo en
firme estaría incurso en una de las causales que se encuentran previstas
en el artículo 232 del Código Orgánico Administrativo [COA]
En base de lo expuesto, se indica que en la presente investigación se
logra evidenciar una problemática en la sustanciación y resolución de
este recurso, la misma que se genera cuando el ciudadano presenta un
recurso extraordinario de revisión y este no es resuelto por la entidad
del Estado, es decir la entidad no dicta ningún tipo de resolución,
aceptando o negando el recurso, sino más bien incurre en un silencio
administrativo negativo el cual de acuerdo al artículo 234 del Código
Orgánico Administrativo [COA]
Por tales motivos, en el trabajo se confronta desde el ámbito
administrativo y constitucional el artículo 234 del Código Orgánico
Administrativo [COA]
Para tal efecto en la investigación, se realiza un análisis legal, jurisprudencial y doctrinario del silencio administrativo negativo, a fin de evidenciar la necesidad de excluir el silencio administrativo negativo del Código Orgánico Administrativo [COA] y de esta manera garantizar de mejor manera los derechos de los ciudadanos en la resolución de procesos administrativos.
Se utiliza este estudio porque ha permitido determinar cómo se presenta este problema en la práctica administrativa, cuáles son sus fenómenos que deben ser investigados desde el ámbito jurídico, administrativo y constitucional, para lo cual se han identificado las características más relevantes del problema propuesto. El estudio explicativo, ha sido utilizado para explicar las causas que dieron lugar al aparecimiento del problema, así como para analizar los efectos que produce, los cuales están relacionados con la vulneración de derechos, entre los cuales se anotan: el derecho de petición, la motivación como garantía del derecho a la defensa, entre otros.
No experimental. En la investigación se han realizado estudios no experimentales, por cuanto, se observó como el fenómeno se presenta en la práctica administrativa.
- Diseño general de la investigación. Corresponde a los siguientes lineamientos
a. Enfoque de la investigación
El enfoque de la presente investigación es cualitativo, por cuanto se identificaron las cualidades y elementos más relevantes del silencio administrativo negativo, así como del derecho de petición y la garantía de motivación.
b. Métodos. En la investigación se utilizaron los siguientes métodos teóricos.
Método jurídico-doctrinal: Se analizan las posiciones legales sobre
el tema objeto de investigación para arribar a conclusiones
científicamente válidas. En base de lo expuesto, se indica que el marco
teórico se construyó sobre los análisis del silencio administrativo
negativo frente al derecho de petición consagrado en el artículo 66
numeral 23 de la Constitución
Método jurídico-analítico: A través de este método se analizaron las normas jurídicas de la Constitución, del Código Orgánico Administrativo [COA] y de los instrumentos internacionales de derechos humanos que se relacionan con la problemática expuesta, en función del contexto político, económico y social y en el que se expidieron.
c. Nivel de la investigación:
El nivel de la investigación es descriptivo, por cuanto describe el problema de investigación paso a paso, analizando sus causas y las consecuencias que se presentan en la sociedad, en especial, los daños o perjuicios que puede causar al ciudadano por el hecho de que sus pedidos no sean atendidos por una entidad y pese a ello, existe de por medio silencio administrativo negativo.
d. Tipo de investigación
Documental. A través del estudio documental se accedió a las normas que integran el ordenamiento jurídico que tienen relación con el tema de investigación, tales como; la Constitución del Ecuador, el Código Orgánico Administrativo [COA], tratados internacionales de derechos humanos.
Descriptiva. Por cuanto se describió el problema investigativo a través del estudio de normas legales, es decir con los resultados obtenidos se ha determinado que si ha existido una vulneración del derecho de petición y de motivación ante el silencio administrativo negativo que se genera dentro de la tramitación de los recursos extraordinarios de revisión según el Código Orgánico Administrativo [COA].
- Variables de estudio:
Variable independiente: El silencio administrativo negativo en los recursos extraordinarios de revisión según el COA,
Variable dependiente: El derecho a recibir respuestas motivadas según el artículo 66 numeral 23 de la Constitución.
Técnicas de investigación:
El fichaje. - con esta técnica se transcribió las citas bibliográficas constantes en códigos, leyes, doctrina y jurisprudencia, relacionada con el tema de investigación, con esta técnica se conceptualizarán correctamente los temas que se desarrollarán en el presente trabajo.
Instrumento de investigación
La guía de entrevista será el instrumento de investigación que se utilizará en el presente trabajo.
- Procesamiento estadístico:
Para el procesamiento y análisis de datos se utilizará técnicas lógicas, como cuadros y gráficos estadísticos. En el caso de la interpretación de los datos estadísticos se realizará a través de la inducción, el análisis y la síntesis.
El recurso extraordinario de revisión
Los recursos en procedimientos administrativos se consideran como
mecanismos procesales que permiten ejercer el derecho de impugnación, en
contra de los actos y resoluciones que emanan de las entidades y
organismos del Estado, que a decir del recurrente no estarían
debidamente motivados por razones sustanciales o procesales, entre otros
motivos
De acuerdo con la doctrina el recurso en sede administrativa en general:
“Se lo ejerce para defender un derecho sustancial, promoviendo el
control de la legalidad (legitimidad y oportunidad) de un acto emanado
de la autoridad administrativa, a fin de que se lo revoque o modifique
con el objeto de restablecer el derecho subjetivo o interés legítimo
lesionado por dicho acto
En el Ecuador, en el ámbito administrativo se encuentran diversas
clases de recursos, los mismos que se encuentran regulados a partir del
artículo 219 del Código Orgánico Administrativo [COA]
Al respecto, se puede decir que el recurso de revisión es un medio de
impugnación procesal extraordinario en sede administrativa el cual tiene
por objeto que la máxima autoridad de la entidad del Estado revise las
actuaciones procesales y sustanciales de un órgano administrativo
inferior, a fin de determinar si los actos o resoluciones
administrativas que podrían incidir en los derechos de los ciudadanos
hayan sido expedidas observando los presupuestos constitucionales y
legales que dan legitimidad y ejecutoriedad a la voluntad administrativa
De lo expuesto, se colige que al hablar del recurso extraordinario de
revisión, se lo puede analizar desde dos ópticas: a) como un derecho
subjetivo de la persona, que lo ejerce con fundamento en el artículo 76
numeral 7 literal l) de la Constitución (derecho a recurrir), a fin de
que una autoridad superior revise las actuaciones del órgano
administrativo del inferior y las ratifique o las revoque protegiendo de
esta manera sus derechos; y, b) para que la propia entidad del Estado
tenga la posibilidad de corregir sus propios errores en sede
administrativa y evitar conflictos judiciales a través de la emisión de
actos o resoluciones administrativas que al apartarse del margen de la
ley, desde el ámbito fáctico, jurídico o probatorio, podrían ocasionar
perjuicios a los ciudadanos
Causales del recurso de revisión de acuerdo con el Código Orgánico Administrativo [COA].
En el artículo 232 del Código Orgánico Administrativo [COA]
1. Que al dictarlos se ha incurrido en evidente y manifiesto error de hecho.
Esta causal, se aplica cuando los hechos que fundamentan la
resolución administrativa son ajenos a los que constan en el expediente;
y, para que dé lugar al recurso, esta tergiversación fáctica, debe
incidir en la resolución, de tal manera que, si no hubiera existido un
error manifiesto de derecho, la resolución hubiera sido diferente o a
favor del administrado
En tal sentido, la doctrina señala que el error de hecho se presenta:
“Cuando la voluntad ha sido viciosamente formada sobre la base de un
inexacto conocimiento de la realidad o sobre una equivocada creencia o
representación mental”
2. Que al dictarlos se haya incurrido en evidente y manifiesto error de derecho.
El error de derecho se produce cuando el órgano administrativo dicta
un acto y/o resolución administrativa aplicando una norma jurídica que
resulta impertinente al caso, es decir, el servidor público elige
erróneamente una norma jurídica que sustenta una resolución lo que
produce la transgresión a la ley
Al respecto la doctrina señala que el error de derecho: “impide que el contenido del acto administrativo se adecue al ordenamiento jurídico, lo que produce que sea contrario a la ley” (Socias, 2002, p.180). Es decir, que esta causal impide que un acto administrativo quede en firme cuando el mismo goza de un vicio legal, por el hecho de que se realizó la calificación jurídica al margen de la ley y/o se realizó erróneamente la interpretación de una norma jurídica.
Finalmente, se indica que para que se aplique esta causal es
necesario que el error de derecho haya incidido en la decisión del fondo
del asunto por cuanto es allí donde se evidencia que se originó un
perjuicio al ciudadano. De acuerdo con la doctrina para fundamentar esta
causal: “se deberá indicar en qué momento procesal la administración
incurrió en el error y como ello afecta la resolución de fondo, a fin de
establecer la trascendencia del error”
3. Que aparezcan nuevos documentos de valor esencial.
En relación con esta causal, se indica que en los procedimientos
administrativos no se tomaron en cuenta elementos probatorios por el
hecho de que la persona interesada no tuvo acceso a ellos y
consecuentemente originó una resolución en contra del administrado. Sin
embargo, se logra apreciar que dichos elementos o documentos probatorios
aparecen luego de la emisión de la resolución que se impugna; es decir,
que la persona no los presentó antes, porque fue imposible obtenerlos,
lo cual debe ser demostrado en el proceso
4. Que en la resolución hayan influido esencialmente actos declarados nulos o documentos o testimonios declarados falsos.
Esta causal opera cuando dentro del procedimiento administrativo se
hayan presentado actos administrativos que fueron declarados nulos, sin
que tuviera conocimiento de tal particular la persona interesada o el
ciudadano. En este contexto, resulta lógico pensar que una resolución
debe ser impugnada si, la misma tuvo como fundamento actos que fueron
nulos, lo que anularía también la resolución de fondo, lo cual debe
demostrarse en el recurso de revisión, lo mismo ocurre con los testigos
que hayan sido declarados falsos por autoridad competente
5. Que la resolución se haya dictado como consecuencia de una conducta punible.
Las conductas que constituyen un delito se denominan como “punibles”, en tal razón es procedente presentar un recurso de revisión si en el mismo se resuelve sobre conductas penalmente relevantes, ante lo cual, ese tipo de casos no deben tratarse en la vía administrativa, sino más bien el órgano administrativo que conoce el recurso extraordinario de revisión, sin perjuicio de aceptar el recurso, tiene la obligación jurídica de remitir todo el expediente a Fiscalía General del Estado a fin de que se inicien las respectivas investigaciones sobre el presunto cometimiento de un hecho típico previsto en el Código Orgánico Integral Penal, ya que todo servidor público tiene la obligación de denunciar conforme lo señala el artículo 422.
Como se puede apreciar, las causales anteriormente indicadas,
permiten evidenciar la importancia que tiene toda entidad del Estado a
fin de que conteste el recurso de revisión propuesto por los
administrados a fin de que conozcan cuales serían las razones por las
cuales el recurso ha sido negado, pese a que el accionante haya
fundamentado adecuadamente el recurso con una de las causales antes
analizadas, es necesario que exista una respuesta motivada para que el
administrado, pueda fundamentar un posible juicio contencioso
administrativo, lo cual se limita si no se conoce cuando opera el
silencio administrativo negativo, lo cual se analiza a continuación
El silencio Administrativo en la legislación ecuatoriana
En el ordenamiento jurídico ecuatoriano se ha establecido el silencio
administrativo, el cual es una institución jurídica creada para conminar
al Estado a que otorgue respuestas motivadas y oportunas a los
administrados, a fin de que los mismos no tengan una incertidumbre
jurídica respecto de conocer si sus pedidos van a hacer o no aceptados
por parte de la administración, en cualquier esfera en que se
desenvuelve el ejercicio de la función administrativa
De acuerdo con el artículo 207 del Código Orgánico Administrativo
[COA]
Al respecto la doctrina señala: “Por su origen, el silencio
administrativo ya sea negativo o positivo nace con un fuerte sello «pro
administrado» para evitar los perjuicios que podrían ocasionarle la
inactividad formal de la administración”
El ordenamiento jurídico ecuatoriano, ha establecido además el silencio administrativo negativo, “El mismo que opera cuando no ha existido pronunciamiento por parte de la entidad estatal en los plazos legalmente previstos para contestar una solicitud o petición, en dichos casos la ley le da un efecto desestimatorio a la petición” (Derecho et al., 2022). Siendo preciso señalar que en el artículo 207 y siguientes en los cuales se regula el silencio administrativo, no se estableció el silencio administrativo negativo.
Sin embargo, de lo expuesto, cabe decir que en el artículo 234 del
Código Orgánico Administrativo [COA]
De lo expuesto, se colige que:
En el Código Orgánico Administrativo [COA]
El silencio administrativo negativo en el recurso extraordinario de revisión frente al derecho a recibir respuestas motivadas.
Para abordar este tema es preciso señalar que la motivación es una de
las garantías del derecho a la defensa y consecuentemente del debido
proceso establecida en el artículo 76 numeral 7 literal l) de la
Constitución de la República del Ecuador
En tal sentido, la Corte Constitucional (2021), ha señalado que la garantía de motivación y/o cuando se la podría inobservar se da en los casos en los cuales se presentan deficiencias motivacionales, en palabras de la Corte: “la inexistencia, la insuficiencia y la apariencia; esta última surge cuando la argumentación jurídica incurre en algún tipo de vicio motivacional, como son: la incoherencia, la intendencia, la incongruencia y la incomprensibilidad” (p.1).
Es preciso señalar que para que una resolución del poder público debe ser motivada, entre otros aspectos debe observar el criterio de suficiencia, es decir que el acto del poder público judicial o no judicial debe tener una estructura mínima, que incluye:
La enunciación en el acto de los principios y las normas jurídicas en la que se fundamenta
Enunciación de los hechos del caso; y c)
La pertinencia de la aplicación de las normas al caso en concreto” (Corte Constitucional del Ecuador, 2021, p.19).
En el ámbito administrativo, la doctrina pone en evidencia la
necesidad de motivar los actos a fin de que el administrado conozca
porqué motivos la voluntad de la administración pública se ha expresado
de tal manera, beneficiando o perjudicando los intereses de los
administrados. En tal razón se indica que: “Motivar un acto
administrativo obliga al Estado a determinar los hechos y encuadrarlos
en una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma
jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del
acto”
Por todas las consideraciones expuestas se puede decir que existe una
evidente vulneración a la garantía de motivación frente al silencio
administrativo negativo establecido en el artículo 234 del Código
Orgánico Administrativo [COA]
En tal sentido, la doctrina señala: las garantías del debido proceso
administrativo se ven afectadas por la misma norma, que hace que tanto
el derecho de petición como la motivación se vuelvan casi que
innecesarios e inexistentes, por el hecho de que la ley le da fuerza al
silencio administrativo negativo
Por todo lo expuesto, en los casos de silencio administrativo negativo según el COA, la administración pública podría incurrir en las denominadas deficiencias motivacionales de inexistencia, de insuficiencia y de apariencia transgrediendo de esta manera con lo previsto en el artículo 66 numeral 23 del texto constitucional en donde se garantiza el derecho de petición y además el derecho de las personas a recibir respuestas motivadas sobre toda solicitud presentada a la administración pública.
En tal razón, se considera fundamental modificar el artículo 207 del
COA, mediante la cual, sin excepción alguna, se disponga que todas las
entidades públicas deberán motivar sus actos administrativos para evitar
que se presente el silencio administrativo negativo, como lo es con el
recurso extraordinario de revisión
El silencio administrativo negativo en el recurso extraordinario de revisión frente al derecho a recurrir.
El derecho a recurrir en el ámbito administrativo es otra de las
garantías del derecho a la defensa prevista en el artículo 76 numeral 7
literal m) de la Constitución de la República Ecuador
Al respecto, en el sistema interamericano se ha señalado que el
derecho a recurrir: tiene por objeto proteger el derecho de defensa de
las personas otorgando durante el proceso la posibilidad de interponer
un recurso para evitar que quede firme una decisión que fue adoptada con
vicios y que contiene errores que ocasionarán un perjuicio indebido a
los intereses de una persona
Cuando existe silencio administrativo negativo, la activación del
recurso extraordinario de revisión no habría tenido ningún sentido para
el administrado, por cuanto, lo que aspira la persona en el ejercicio
del derecho a recurrir a través de la interposición del recurso de
revisión, es que se corrijan los errores efectuados por un órgano
administrativo y se revoque tal decisión; o en su defecto que sea la
propia entidad del Estado que si decide no revocar el acta
administrativo por no adolecer de vicios, especifique sus razones, y de
esa manera el administrado conozca y sepa en realidad si amerita o no
impugnar el acto en la vía judicial analizando los fundamentos de la
negativa del recurso de revisión, lo cual no es posible cuando opera el
silencio administrativo negativo en el recurso extraordinario de
revisión de acuerdo al artículo 234 del Código Orgánico Administrativo
[COA]
El silencio administrativo negativo previsto en el artículo 234
del Código Orgánico Administrativo [COA]
La desestimación tácita del recurso extraordinario de revisión
y/o silencio administrativo negativo si limitaría el derecho
constitucional de recurrir, el mismo que no solo implica su
activación, sino que debe darse una respuesta al administrado, lo
cual no ocurre cuando la ley favorece a la entidad pública
otorgándole la posibilidad de no responder las solicitudes de los
administrados sin que se generen consecuencias negativas para la
entidad, sino para el administrado, lo cual contraria los
establecido en el artículo 76 numeral 7 literal m) de la
Constitución de la República Ecuador
Como alternativa de solución al problema identificado, se puede evidenciar la necesidad de excluir el silencio administrativo negativo en los recursos extraordinarios de revisión previsto en el artículo 234 del Código Orgánico Administrativo [COA]; o en su defecto que el silencio administrativo en los recursos extraordinarios de revisión, tenga los mismos efectos jurídicos que el silencio administrativo positivo; es decir, que si la entidad no responde el recurso extraordinario de revisión, se tendrá por aceptado el recurso por parte del administrado.